关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告 ——2017年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上
最高人民法院院长 周强
全国人民代表大会常务委员会：
根据本次会议安排，我代表最高人民法院，并受最高人民检察院委托，报告一年来刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况，请审议。
开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点，是落实党的十八届四中全会有关改革部署的重大举措，是推动宽严相济刑事政策具体化、制度化的重要探索，对完善刑事诉讼制度、优化司法资源配置、依法及时有效惩罚犯罪、加强人权司法保障具有重要意义。2016年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十六次会议，审议通过《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），为认罪认罚从宽制度改革试点指明了方向。2016年9月，十二届全国人大常委会第二十二次会议通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权在北京等18个地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点。根据《试点方案》和《授权决定》，最高人民法院、最高人民检察院反复研究论证，会同公安部、国家安全部、司法部于2016年11月印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》），正式启动试点工作。一年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，最高人民法院、最高人民检察院指导各试点地区人民法院、人民检察院，积极探索完善认罪认罚从宽制度，推进简案快办、难案精办、宽严得当，对犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意量刑建议并签署具结书的，依法从宽处理，推动试点工作稳步开展，并取得阶段性成效。
一、试点工作开展情况
最高人民法院、最高人民检察院高度重视刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作，大力加强对试点工作的组织领导和统筹协调，多次就扎实推进试点、完善制度机制、确保公正高效等作出部署。召开动员部署会和中期推进会，组织专题培训，建立专项统计、专项联络和专报制度，密切跟踪试点进展情况，深入实地开展调研指导和监督检查，确保将试点工作各项要求落到实处。公安部、国家安全部、司法部也专门下发通知，并出台配套规定，形成了推动改革的强大合力。及时研究解决试点中出现的量刑建议形式、值班律师制度等新情况新问题，加强政策解读，促进改革深入发展。坚持宽严相济、罪责刑相适应和证据裁判等原则，明确认罪认罚从宽制度的适用范围、适用条件及程序标准，坚决防止出现“重罪轻判”“花钱买刑”问题。指导试点法院、检察院将工作重点放在判处三年有期徒刑以下刑罚的案件以及民间矛盾激化引发的案件上，着力探索与之相适应的诉讼程序、处理机制和办案方式，确保改革精准发力、取得实效。各试点地区认真落实中央决策部署，按照《试点办法》要求，制定实施细则，细化操作规程，强化配套保障，为开展试点工作打下了良好基础。截至今年11月底，18个试点地区共确定试点法院、检察院各281个，适用认罪认罚从宽制度审结刑事案件91121件103496人，占试点法院同期审结刑事案件的45%。其中检察机关建议适用的占98.4%。
一是严格依法推进，确保认罪认罚从宽制度规范适用。严格遵循刑法、刑事诉讼法基本原则，以罪责刑相适应原则为标准，以宽严相济刑事政策为指引，对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人依法从宽、从简、从快处理。实体处理上体现宽严相济刑事政策，推动坦白从宽制度化。厦门、济南等地探索阶梯式从宽量刑机制，杭州、广州等地实行分级量刑激励，根据被告人罪行轻重、认罪态度、悔罪表现、退赃赔偿等情况，区分诉讼阶段和审判程序，确定是否从宽以及具体幅度。程序处理上落实繁简分流，准确适用速裁程序、简易程序、普通程序。北京、南京、郑州、天津等地设置专门办案组织，探索“刑拘直诉”，在拘留期限内完成侦查、起诉、审判，并实行集中移送、集中起诉、集中审理，促进侦、诉、审环节快速流转、无缝对接、全程简化。加强羁押必要性审查，将认罪认罚作为判断犯罪嫌疑人、被告人社会危险性的重要考虑因素，对没有社会危险性的采取取保候审、监视居住强制措施，提高非羁押强制措施适用率。
二是强化权利保障，确保认罪认罚真实自愿。坚持证据裁判，强化权利保障，确保从快不降低标准、从简不减损权利。充分保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权和其他诉讼权利，落实值班律师制度，完善权利告知程序，探索证据展示制度，确保犯罪嫌疑人、被告人充分知悉法律后果、获得法律帮助、自愿认罪认罚。试点地区法律援助机构在看守所、法院、检察院设立法律援助工作站630个，其中设在看守所、法院的法律援助工作站覆盖率分别为97%和82%。对于符合条件的犯罪嫌疑人、被告人，依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。探索值班律师转任辩护人机制，北京、广州、杭州、福州等地法院对可能判处三年有期徒刑以上刑罚的认罪认罚案件，协调指派值班律师出庭辩护，提高法律帮助质量。建立被告人反悔程序回转机制，判决前否认犯罪的及时转为普通程序。推进庭审实质化，既审查认罪认罚的自愿性，又对事实证据进行全面审查，防止犯罪嫌疑人、被告人被迫认罪、替人顶罪。
三是加强监督制约，确保试点运行平稳有序。坚持以审判为中心，严格规范侦查阶段撤销案件和审查起诉阶段不起诉程序，同时明确规定人民法院对认罪认罚案件作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。严密防范刑讯逼供、暴力取证以及权钱交易、放纵罪犯等滥用职权、徇私枉法行为。加强法律文书释法说理，加大案件流程公开和文书网上公开力度，以阳光司法确保公正司法。主动接受监督，认真听取律师意见，确保具结书签署时律师在场见证。依法听取被害人意见，关注其合理诉求。上海、青岛等地邀请值班律师旁听检察官提讯，福州等地推行诉前听证制度，集中听取各方意见。
四是完善配套保障，确保改革措施落实到位。统一、简化文书样式，研发信息化办案模块，制定类案量刑标准，探索智能辅助量刑系统，完善量刑建议机制，提升量刑建议和刑罚裁量水平。积极运用现代科技，助推办案模式创新，杭州、广州、大连等地探索视频提讯开庭、智能庭审记录、短信快速送达、电子卷宗流转，有效提升办案效率。推动建立社会调查前置程序，对可能判处管制、适用缓刑的案件，由检察机关委托社区矫正机构开展社会调查工作，为案件快办快结创造条件。各地社区矫正机构认真做好接收矫正工作，促进审判执行顺畅对接。
二、试点工作初步成效及存在的问题
经过一年的试点探索，认罪认罚从宽制度实施效果逐步显现。各试点法院、检察院通过推动认罪认罚从宽制度改革，办理刑事案件的质量与效率显着提高，在落实宽严相济刑事政策，确保无罪的人不受刑事追究、有罪的人受到公正惩罚，维护当事人合法权益，促进司法公正等方面，均取得显着成效。今年10月，中国政法大学课题组对试点情况进行第三方评估，共有1516名律师、被告人、办案人员参加问卷调查，对试点效果总体评价较高，其中律师满意度为97.3%，被告人满意度为94.3%。实践充分证明，探索完善认罪认罚从宽制度，完善相关诉讼程序和处罚原则，构建宽严相济、区别对待、繁简分流的多层次刑事诉讼模式，符合我国国情，符合司法规律，有利于在更高层次上实现公正与效率的统一，有利于全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化，党中央关于推进认罪认罚从宽制度改革的决策部署和全国人大常委会的授权决定是完全正确的。
一是宽严相济刑事政策得到充分体现，促进了社会和谐稳定。试点中，检察机关对认罪认罚案件依法提出从宽量刑建议，其中建议量刑幅度的占70.6%，建议确定刑期的占29.4%，法院对量刑建议的采纳率为92.1%。认罪认罚案件犯罪嫌疑人、被告人被取保候审、监视居住的占42.2%，不起诉处理的占4.5%；免予刑事处罚的占0.3%，判处三年有期徒刑以下刑罚的占96.2%，其中判处有期徒刑缓刑、拘役缓刑的占33.6%，判处管制、单处附加刑的占2.7%，非羁押强制措施和非监禁刑适用比例进一步提高。从实体处理到程序适用，均更好体现了坦白从宽、宽严相济刑事政策，有利于罪犯改造、回归社会，最大限度减少社会对立面，促进社会和谐稳定和国家长治久安。
二是司法资源得到合理配置，促进了刑事诉讼效率明显提升。对于认罪认罚案件，检察机关审查起诉平均用时26天，人民法院15日内审结的占83.5%。适用速裁程序审结的占68.5%，适用简易程序审结的占24.9%，适用普通程序审结的占6.6%；当庭宣判率为79.8%，其中速裁案件当庭宣判率达93.8%。通过速裁程序、简易程序、普通程序分流处理，司法资源配置进一步优化，办案效率进一步提升，既确保了及时有效惩治犯罪，也为构建科学的刑事诉讼体系积累了实践经验。
三是当事人权利得到有效保障，促进了司法公正。坚持依法从宽、适度从宽，不枉不纵、公正司法，确保办案法律效果和社会效果相统一。强化犯罪嫌疑人、被告人的诉讼主体地位，保障其获得公正、及时审判的权利。认真听取被害人及其代理人意见，并将是否达成和解协议或者赔偿被害人损失、取得谅解，作为量刑的重要考虑因素，切实保障被害人合法权益。试点法院审结的侵犯公民人身权利案件中，达成和解谅解的占39.6%。检察机关抗诉率、附带民事诉讼原告人上诉率均不到0.1%，被告人上诉率仅为3.6%。
在看到成绩的同时，我们也清醒认识到，认罪认罚从宽制度试点工作还存在一些问题和困难。一是有的试点地区思想认识不够到位，对改革的意义、改革的内容、改革的要求认识不清、领会不透，如将“认罚”与赔偿被害人经济损失简单等同起来，或将“从宽”绝对化、简单化，对案件具体情节区分不够。二是试点工作整体推进不够平衡，有的地区试点案件数量偏少、比例偏低，试点案件类型和适用程序过于集中，对普通程序中的适用问题探索不够。三是一些环节协调配合还不够顺畅，办案规程、工作机制尚需进一步完善，等等。
三、下一步工作措施
刑事案件认罪认罚从宽制度试点，是党中央在刑事司法领域部署开展的一项重大改革。最高人民法院、最高人民检察院将在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，按照《试点方案》和《授权决定》要求，努力解决试点工作中存在的问题，进一步加大督察指导力度，确保改革试点圆满完成。
一是进一步提高认识。深入学习贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加大政策解读和宣传力度，指导试点法院、检察院进一步统一思想、提高认识，深刻理解中央推动认罪认罚从宽制度改革的重大意义，准确把握改革的正确方向、目标任务、基本原则以及“认罪”“认罚”“从宽”的具体标准，切实增强改革试点的责任感、使命感，敢于担当、攻坚克难，坚定不移推进试点工作，确保将中央改革部署不折不扣落到实处。
二是进一步加强改革督察。进一步加强对认罪认罚从宽制度试点中法官、检察官自由裁量权的依法监督，坚决防止发生徇私枉法、滥用职权等违法情形，确保公正廉洁司法。坚持统筹推进试点工作，密切关注各地试点开展情况，加强跟踪问效，切实研究解决试点工作推进不平衡等问题。注重调动基层积极性，指导各试点法院、检察院在法律规定和《试点方案》《授权决定》范围内，勇于创新、大胆尝试，努力探索积累可复制、可推广的改革经验。
三是进一步完善制度机制。认真贯彻宽严相济刑事政策，针对案件不同特点，综合考虑案件难易、刑罚轻重、诉讼阶段等因素，从审前分流、庭审规程、法律帮助、办案流程等方面，探索不同的程序规范机制，推动认罪认罚案件分流规范化。正确处理检察机关量刑建议与人民法院刑罚裁量的关系，探索完善认罪认罚案件的量刑标准，为检察机关更准确提出量刑建议、法院更准确裁量刑罚创造条件。正确处理赔偿和解与从宽处罚的关系，坚持具体问题具体分析，避免将赔偿与从宽完全等同起来。
四是进一步提升试点实效。加强沟通协调，充分调动试点参与各方积极性，在证据把握、法律适用、工作衔接等方面凝聚更多共识，合力破解改革难题。加快推进智慧法院、智慧检务建设，加强大数据、云计算、人工智能与改革试点的深度融合、深度应用，不断完善智能辅助办案系统，提升审判、检察质效。以此次中期报告为契机，认真做好试点工作的情况分析和经验梳理，准确评估试点成效，客观分析存在的问题，加强理论和实证研究，及时研究提出完善法律的建议，切实巩固改革成果。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会专门听取和审议刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况中期报告，充分体现了对试点工作的高度重视和关心支持。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，深入学习贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步贯彻落实《试点方案》和《授权决定》要求，认真落实本次会议审议意见，开拓进取，扎实工作，不断深化刑事案件认罪认罚从宽制度改革，确保试点工作取得良好成效，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出新的更大贡献！