【海南李武平律师案例】某研究所与某镇政府等行政协议纠纷案
【关键词】行政协议采购合同招投标
【基本案情】
根据某市政府扶贫项目实施方案，由各镇政府向原告采购地瓜苗。原告以已经依照合同提供地瓜苗，但未收到地瓜苗款为由，提起本案行政协议纠纷诉讼。
【裁判要旨】
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条明确规定：政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。XX市政府为示范推广海头地瓜脱毒苗项目，制定《实施方案》，该方案投资估算明确了资金来源于市政府财政资金。因此，对海头地瓜脱毒苗采购属于政府采购行为，应当适用《政府采购法》的规定。《政府采购法》第二十六条规定，政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。第四十四条规定：政府采购合同应当采用书面形式。经查，原告未经公开招标被确定为海头地瓜脱毒苗的中标单位，亦未与被告或者相关国家机关签订书面采购合同，其所主张的供应海头地瓜脱毒苗行为违反上述法律关于政府采购的规定。
根据《实施方案》要求，示范推广海头地瓜脱毒苗项目的方式为由贫困户或非贫困户所在镇通过公开招标方式采购，中标单位把所需海头地瓜脱毒苗运送到种植基地，经市农委、市农技中心、镇政府、粮贪作物研究所联合验收合格后，由镇政府根据农户种植面积分发给农户种植。实施程序为(1)贫困户、非贫困户向所在村委会提出申请，村委会核实后上报所在镇政府，镇政府审核后汇总上报市农委，市农委根据各镇上报的种植面积，做好项目资金计划和安排；(2)市农委根据各镇采购任务拨付项目资金到所在镇政府，由镇政府根据海头地瓜脱毒苗采购合同的约定，向中标单位支付海头地瓜脱毒苗采购款；(3)项目完成后，市农委组织相关单位人员对项目实施内容、面积、质量等进行验收，出具验收意见；(4)市农委向审计部门提出审计申请，由市审计部门对项目进行审计，出具审计报告。验收安排为拟定当年项目种植完成当年进行验收。从本案查明事实看，未见被告通过公开招标方式确定原告为海头地瓜脱毒苗供应商，亦未见原告向XXXX提供的海头地瓜脱毒苗经市农委、市农技中心、XX镇政府及XX研究所联合验收合格的任何凭证以及按照上述程序供应海头地瓜脱毒苗，而且未完成当年验收。因此，原告所主张的供应海头地瓜脱毒苗的行为，不符合《实施方案》的要求。
由于原告与被告未签订海头地瓜脱毒苗书面采购合同，原告提供的《XXX年海头地瓜脱毒苗示范推广扶贫项目在XX市XX镇核查意见》与XX市政府XXX年海头地瓜脱毒苗示范推广扶贫项目验收资料等证据不能证明原、被告形成海头地瓜脱毒苗采购合同关系，原告提出原、被告达成口头协议既违反《政府采购法》规定也不符合大宗交易习惯，因此原告主张其向被告供应海头地瓜脱毒苗XXXXXX万株的事实，无法予以认定。原告诉请被眚支付XXXX万株海头地瓜脱毒苗采购款，没有事实根据与法律依据，理由不能成立，应当予以驳回。鉴此，本院对原告申请司法鉴定，不予准许。原告已经向XXXXXX供应了海头地瓜脱毒苗，可以另行主张权利。
【李武平律师说法】
一、政府采购合同的性质。
依照《政府采购法》第四十三条“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”的规定，政府采购合同属于民事合同。不属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定的行政协议，不属于行政诉讼受案范围。
二、支付政府采购资金，应当以采购合同为依据。
根据《政府采购法》第五十一条“采购人应当按照政府采购合同规定，及时向中标或者成交供应商支付采购资金，政府采购项目资金支付程序，按照国家有关财政资金支付管理的规定执行”以及《实施方案》第六条第三项“由镇政府根据海头地瓜脱毒苗采购合同约定，向中标单位支付海头地瓜脱毒苗采购款”的规定，镇政府应以采购合同作为支付采购款依据。原告起诉主张以司法鉴定意见作为支付海头地瓜脱毒苗采购款的依据，不符合政府采购资金支付的法定程序，依法不能得到支持。
【审理结果】
海南省XX市人民法院
行政判决书
(2020)琼9003行初XX号
原告海南省XXXXXX研究所
被告XX市XX镇人民政府
第三人XX市农业农村局
第三人XX市人民政府
委托诉讼代理人李武平，海南正凯律师事务所律师。
原告海南省XXXXXX研究所（以下简称XX研究所）认为被告XX市XX镇人民政府（以下简称XX镇政府）未按照约定履行行政协议一案，于2 02 0年X月XX日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2 02 0年X月X日、2 0 2 0年X月XX日分别向被告XX镇政府及第三人XX市农业农村局（以下简称XX市农业局）、XX市人民政府（以下简称XX市政府）送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2 0XX年X月X日公开开庭审理了本案。原告XX研究所委托诉讼代理人，被告XX镇政府委托诉讼代理人，第三人XX市农业局委托诉讼代理人，第三人XX市政府委托诉讼代理人王XX、李武平等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
======================================
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告海南省XXXXXX研究所的诉讼请求。
【本案适用的相关法律法规及司法解释条文】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国政府采购法》
第二条 在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。
本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。
本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。
本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。
本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
第二十六条 政府采购采用以下方式：
（一）公开招标；
（二）邀请招标；
（三）竞争性谈判；
（四）单一来源采购；
（五）询价；
（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
公开招标应作为政府采购的主要采购方式。
第四十四条 政府采购合同应当采用书面形式。